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WTO可获得最佳信息原则相关问题浅析(三)

文章来源: 中国商务部
作者:
日期: 2019-04-05
浏览次数: 8

三、WTO 中有关可获得最佳信息原则的经典案例结论及分析

1、墨西哥——牛肉和大米反倾销措施案(专家组、上诉机构)

在该案中,WTO 争端解决机构支持了美国提出的墨西哥反倾销立法中的部分规定违反了《反倾销协定》的主张,成为了近年反倾销领域中争端解决的一个著名案件。其中,墨西哥反倾销立法中有关“可获得事实”的规定是被裁定非法的内容之一。本案为分析和理解WTO 成员方国内反倾销立法中的有关法律规定本身是否合法建立了依据,也为综合分析我国反倾销领域的相关法规和实践是否与在 WTO 下的义务相一致提供了重要的参考依据。

《墨西哥外贸法》第 64 条规定,在出现下列三种情况中的任何一种时,调查机关可以根据“可获得的事实”对于被调查方裁定最高的倾销幅度或补贴幅度:(1)任何生产商没有出面应诉;(2)生产商没有适当或者及时地提供信息并严重阻碍了调查;或者提供了不完整、不准确或没有财务依据的信息或证据并阻碍了反倾销幅度的裁定;(3)生产商在调查期间没有出口被调查产品。在此情况下调查机关不能够使用最佳信息来替代所缺乏的信息,因此,专家组认为上述规定违反了《反倾销协定》第 6.8 条,附件 2 第 1、3、5、7 条和《补贴与反补贴措施协定》第 12.7 条。上诉过程中,墨西哥认为专家组的上述裁定是错误的,其认为,第 64 条是允许调查主管机关在应诉方没有提供必要的信息的情况下使用可获得的事实计算倾销幅度,这一规定与《反倾销协定》和《反补贴协定》中的相关规定相一致。

就此问题,上诉机构进行了进一步的分析和解释。上诉机构首先审查了《反倾销协定》和《反补贴协定》中与使用“可获得的事实”相关的规定。关于《反倾销协定》,上诉机构认为,调查主管机关在适当的情况下可以使用可获得的事实,但是,在此情况下,调查主管机关必须首先使该相关利害关系方注意到由于其没能提供必要的信息,主管机关将在可获得事实的基础上计算倾销的幅度。另外,如果相关利害关系方确实已经“尽其所能”,主管机关必须首先使用该方已经提供了的信息。此外,主管机关应该使用“可获得最佳信息”,并通过其他方所提供的信息等对将要使用的信息进行审查和验证。因此,上诉机构支持了专家组的裁定。

由上诉机构的上述结论,我们可以知道,即使调查机关获得的信息不全面,调查机关也并不因此获得不受限制的权力。第一,调查机关应通知被调查的出口商/生产商不完整提供必要信息可能导致的后果;第二,“最佳可获得信息” 本意并不是惩罚性的,而是最适合、最恰当的信息;第三,调查机关在采用其他来源的信息时应审查其可靠性。

特别地,我们注意到,上诉机构在该案中表示,《补贴与反补贴协定》关于“可获得的事实”和“可获得最佳信息”的规定与《反倾销协定》中的相关规定有着显著的文本区别,《补贴与反补贴措施协定》并没有类似《反倾销协定》附件 2 那样的进一步规定。但是,上诉机构认为,这并不意味着《反补贴协定》中就不存在这样的限制条件,对《补贴与反补贴协定》中的“可获得的事实”规定的理解应当同《反倾销协定》中规定的理解相同,相反,如理解上存在显著区别,则将是违反规则的、不合常理的(anomalous)。

2、美国—— 印度钢板案

在该案中,专家组对在“未提供必要的信息”的情况下适用“可获得的事实” 的情况进行了分析。

专家组首先对该条文的措词本身进行了分析。“information”(信息)被定义为“knowledge or facts communicated about a particular subject, event, etc.”(直译:关于某个特定主题、事件等的知识、事实)。“必要的”被定义为“that cannot be dispensed with or done without; requisite, essential, needful”(直译:必须的、必要的、需要的)。所以,第 6.8 条规定,如果利害关系方没有向调查机关提供基本事实,调查机关可以在可获得事实基础上作出初步裁定或最终裁定。

专家组进一步表示,在判断利害关系方是否提交了必要的信息时,调查机关必须根据附件 2 第 3 条规定进行分析。如果提交的信息满足了该款中所规定的标准,则在作出裁定时必须考虑这些信息;如果没有,则可以拒绝这些信息并使用可获得的事实。

在拒绝某些信息并使用可获得的事实时,就进一步产生一个新的问题:拒绝提交的某些信息是否对其他被提交的信息造成影响,特别是某些信息被拒绝是否导致其他信息不符合第 3 条的标准。在该案中,专家组综合附件 2 第 5 条,认为可以把第 5 条理解为:满足第 3 条要求的信息,虽然不理想(not perfect),但必须不能被忽视。也就是说对于其它被提交的信息:(i)调查机关须分析其它信息本身是否符合附件 2 第 3 条的规定;(ii)调查机关须考虑未提交信息和已提交的符合附件 2 第 3 条的信息之间的关系,并在其报告中分析和解释是否因该关系导致该已提交的信息的使用会存在“不当困难”。10专家组强调,这是一个个案问题,其结果将依据各案调查的具体事实和背景而有所不同。

特别地,在该案中,印度同样主张,《反倾销协定》第 6.8 条和附件 2 第 3 条不允许忽略所提交的信息并使用可获得的事实,然而美国有关的反倾销法律要求使用可获得的事实。但美国强调在该法律中使用了“可以”一词,进而主张美国法律没有要求美国商务部违反其于《反倾销协定》下应承担的相关义务。专家组认为,美国法律并不具有印度所假定的强制性,按照美国商务部和美国法院所提交至专家组的裁定,专家组认为,虽然美国法律允许(permit)作出不符合美国根据附件 2 第 3 条的义务而使用可获得的事实的决定,但在任何情况下,其都没有要求(require)作出此类决定,因此,专家组认为,美国法律文本本身并非不符合第 6.8 条和附件 2 第 3 条的规定。专家组在审查相关案例的裁定后认为,美国法院认为美国商务部的行为并非不符合美国法律很明显不同于美国法律要求采取该特定行为。因此,专家组裁定,美国被诉的相关法律并没有违反《反倾销协定》第 6.8 条和附件 2 第 3 条中的义务。

3、美国——原产日本的热轧钢产品反倾销案(AB)

这一案件是WTO 争端解决案例中有关可获得最佳信息原则最为经典全面的一个案例。在该案中,上诉机构对第 6.8 条中的“合理时间”问题、附件 2 第 2条所涉及的诚信原则以及附件 2 第 7 条中的“合作”一词均进行了非常全面的分析和解释,上诉机构在本案中所进行的这些法律解释为此后争端解决案件中可获得最佳信息原则相关诉请的分析和审查建立了十分重要的依据和标准,被专家组和上诉机构在之后的案件中广泛适用。

 

关于“合理时间”问题

该案中,上诉机构表示,第 6.8 条确定了调查机关可以通过适用调查机关“可获得”的“事实”,克服利害关系方答复中缺乏信息的问题。根据地 6.8 条,如果利害关系方没有“严重妨碍调查”,只有当一利害关系方没有“在合理时间内” 提供必要的信息时,才可适用可获得事实。因此,如果此类必要信息事实上是“在合理期限内”提交的话,调查机关不能适用可获得事实,而必须使用利害关系方提交的信息。附件 2 第 1 条中也做出了类似规定。尽管该款具体涉及确保答卷人注意到调查机关采用可获得事实的权利,但是,上诉机构强调“只有在信息未能在合理时间内提供时”才可求助于可获得事实。类似于第 6.8 条,附件 2 第 1 条显示,当信息系在一个“合理时间内提供”时,不得根据可获得事实做出裁定, 而是应该根据提交的信息做出。

上诉机构进一步对上述两条款中的“合理时间”(reasonable period 或reasonable time)进行了分析和解释。上诉机构表示,“合理”一词隐含涉及对具体个案一切情况考虑的灵活性程度。在一种情况下的“合理”可能在一个不同的情况下却并不那么“合理”。这意味着构成《反倾销协议》第 6.8 条和附件2第1款的“合理时间”应以个案为基础,且根据各项调查的具体情况而定。上诉机构归结表示,对“合理时间”的解释应当与“合理性”概念固有的灵活性和平衡观念一致,且应允许考虑个案具体情况。在考虑信息是否为在合理时间期限内提供时,调查机关应综合具体案情的各种因素,包括:(i)提交信息的性质和数量;(ii)受调查出口商在提供信息方面面临的困难;(iii)信息的可核实性与调查机关据以采用的容易程度;(iv)如果使用信息,是否会导致其他利害关系方受到歧视;(v)接受信息是否会损害调查机关迅速进行调查的权利;以及(vi)受调查出口商错过使用时间限制的天数。

鉴于在该案中,美国商务部未能根据事实和情形考察被调查出口商在合理时间内提交的信息,上诉机构结论认为,美国调查机关无权仅仅因为被提供的信息迟于答卷的截止期限便拒绝该信息,因此,其做法违反了《反倾销协定》第 6.8 条。

其次,关于附件 2 第 2 条

上诉机构表示,附件 2 第 2 条要求调查主管机关在他们期望其他利害关系方答复问卷与这些利害关系方完全遵照调查主管机关的所有要求的实际能力之间寻得平衡。上诉机构将该条款视为善意原则(good faith)的具体表述,该原则同时作为一般法和国际法的基本原则,构成《反倾销协定》以及其他相关协议的条款。在该具体条款中,善意这一基本原则要求调查主管机关不得对进口商施加在一定情形下不合理的负担。

最后,关于附件 2 第 7 条中的“合作”一词

关于本条中的“合作”一词,上诉机构表示,本条规定显示,利害关系方缺乏“合作”可能会由于适用可获得事实而导致一个比该方进行合作“更为不利” 的结果。上诉机构注意到,专家组引用了“合作”一次的词典含义:“为同一目的或在同一任务中工作”。该含义所指的“合作”是一个进程(process),包括共同努力,各方为共同目标而工作。就此,上诉机构注意到,即使所要求的信息可能未能最终获得,但各方也许已经进行了高度的“合作”。这是因为“合作” 的事实本身并不决定合作的最终结果。因此,如果利害关系方已经与调查机关进行了附件 2 第 7 款意义上的“合作”,那么调查当局就不能仅仅因为利害关系方未能提交要求的信息而得出“更为不利”的结果。

另外,上诉机构在该案中认为,《反倾销协定》附件 2 第 2 款和第 5 款体现了在此方面调查机关与出口商利益的充分平衡。为了完成其调查,调查机关有权期待被调查出口商在相当大的程度上——“尽其所能”地努力。同时,调查主管机关无权坚持绝对的标准,或者对这些出口商施加不合理的负担。同时,上诉机构还注意到了《反倾销协定》第 6.13 条的规定:主管机关应适当考虑利害关系方、特别是小公司在提供所要求的信息方面遇到的任何困难,并应提供任何可行的帮助。

在此,第 6.13 条强调的“合作”实际上是一个包含共同努力的双向进程。该条款要求调查主管机关适当容忍,或者采取行动帮助利害关系方提供信息。如果调查主管机关没有“适当考虑”利害关系方遇到的、被调查主管机关所知的真实“困难”,那么在上诉机构看来,主管机关不能指责利害关系方缺乏合作。

4、阿根廷-瓷砖反倾销措施案(专家组)

专家组在该案中结论认为,阿根廷调查主管机关全部或部分地忽视了出口商所提供的信息而适用了可获得信息的做法违反了第 6.8 条。其没能通知出口商拒绝某些信息的理由,没能在合理时间内提供进一步说明的机会,也没能在任何公告中列出拒绝该证据或信息的理由,因此,专家组裁定阿根廷主管机关的上述做法违反了《反倾销协定》附件 2 第 6 款。

5、埃及——土耳其钢筋案(专家组)

关于在该案中涉及第 6.8 条和附件 2 第 5 条、第 6 条的相关诉请,专家组首先对这几条规定进行了法律分析和解释,继而将该解释适用于该案中的事实,在此,我们将重点关注专家组在该案中对相关条款的解释。

专家组解释到,第 6.8 条列出了调查主管机关可以通过其它途径可获得的事实来弥补缺乏利害关系方必要信息的几种情况。特别地,根据第 6.8 条规定,调查主管机关仅可以在以下三种情况下求助于“可获得的信息”:(1)不允许使用必要的信息;或(2)未在合理时间内提供必要的信息;或者(3)严重妨碍调查。

专家组在该案中同样审查了“必要的信息”的概念。专家组认为,“必要的信息”一词的含义应该考虑附件 2 中所规定的义务进行综合分析,并且专家组注意到美国——原产日本的热轧钢产品反倾销案中的上诉机构和阿根廷——瓷砖反倾销案中的专家组均已做出了这一结论。

另外,关于附件 2 第 3 条和第 5 条,专家组注意到,该两条规定中所指的相关因素主要涉及“信息本身的质量”、“利害关系方在‘调查主管机关’信息采集过程中参与的性质和质量”,而且专家组表示,如果所有这些因素都被满足,则不能依据第 6.8 条规定适用“可获得的事实”。专家组综合这两条规定,认为:“高质量的信息,虽然可能不是完美的,但如果信息提供者已经尽其所能提供了该信息,则不能仅仅因为该信息所存在的瑕疵而被视为不可核实的”。这也是附件 2 第 5 条规定的应有之意。

6、危地马拉——水泥 II 案(专家组)

在该案中,专家组审查后注意到,在危地马拉调查主管机关对Cruz Azul进行核查的队伍中,有两名核查人员并不是其政府官员,而是非政府专家,这两位专家与本调查存在着利益冲突。因此,专家组认为Cruz Azul 拒绝核查继续进行的做法是合理的(reasonable),并进一步认为一个客观、公正的调查主管机关不应因此裁定Cruz Azul的做法构成第 6.8条意义下的“严重妨碍调查”。专家组最终裁定危地马拉因此使用可获得事实的做法违反了第6.8条。


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