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美国海关反规避调查研究

文章来源: 国际贸易法评论
作者:
日期: 2019-05-06
浏览次数: 31

反规避措施是反倾销和反补贴措施的延伸, 是国际贸易摩擦与竞争不断激化的表现。美国是第一个对中国出口产品提起反规避调查的国家,2015年又引入了海关的反规避调查规则,也就是《2015年执行和保护法案》(the Enforce and Protect Act of 2015)(以下简称“EAPA”),并于2016年8月22日生效。自该法案生效后两年多的时间内,美国海关与边境保护局发起了16起反规避调查,除其中一起是针对来自越南的石油套管以外,其他15起均为来自中国的产品。因此,观察与研究美国的反规避规则,对中国出口产品实现跨越这一贸易壁垒具有重要意义。

  

   一、美国海关的反规避调查程序

 

 (一)发起调查(Initiation the Investigation) 

在收到申诉方提交的反规避申诉书后,如果美国海关与边境保护局(U.S. Customs and Border Protection)的调查官员认为申诉书中包含的信息能合理的表明,被调查产品通过规避的方式进入美国境内,则最迟应在正式收到申诉书后15个工作日内决定是否发起调查。 

自发起调查之日起,美国海关与边境保护局的调查官员可以向进口商发放问卷并自行进行初步调查,包括核对分析申诉方提交的证据资料,就清关资料进行核对,派遣工作人员到涉案工厂进行实地检查等。例如,2017年8月28日,美国海关与边境保护局根据EAPA对Ceka Nutrition Inc (“Ceka”)涉嫌通过柬埔寨转运来自中国的甘氨酸产品,规避反倾销税的征收进行反规避调查。2017年9月18日,美国海关与边境保护局即向Ceka发放了CBP Form 28问卷,要求提供其柬埔寨供应商JC Chemicals的生产情况。2017年10月31日,美国海关与边境保护局的调查官员到柬埔寨供应商JC Chemicals的生产工厂进行了核查,包括工厂参观、询问公司员工等。

 

(二)初步裁定、临时措施(Interim Measure)和正式立案(Commence formal Investigation) 

如果初步调查认为,有合理的理由怀疑存在规避行为,美国海关与边境保护局则会在立案后90天内做出初步裁定,并决定是否对涉案产品采取临时措施。 

例如,在上述对进口商Ceka的反规避调查中,2017年12月4日,美国海关与边境保护局即发布公告,对Ceka规避来自中国的甘氨酸产品的反倾销税的行为进行正式调查,并且有证据显示有合理怀疑表明Ceka通过规避向美国出口甘氨酸产品,因此同时采取临时措施。

 

(三)、问卷调查    

在正式立案调查后,美国海关与边境保护局会通知涉案企业,向涉案进口商和出口企业发放调查问卷。自发放问卷之日起,涉案企业应在三周内提供答卷。问卷包括的内容非常广泛,一般包括:公司的基本信息、股权结构;公司完整的生产流程、公司的固定资产设备清单、相关采购发票、汇款记录等;原材料采购明细、相关采购单据、汇款记录等;详细的生产记录;产品销售明细,销售的单据,客户清单;生产工人的名录,考勤记录,工资发放情况等。

 

(四)最终裁决

 自立案之日起300日内,美国海关与边境保护局做出最终决定,特殊情况下,可延长到360天做出最终决定。

 

 二、美国海关认定规避行为的实践分析 


自EAPA实施后,在美国海关与边境保护局发起的16起调查中,除一起因申诉方提交的申诉书不符合规定的标准而决定不予立案以外,到目前为止做出最终裁决的有六起。

在美国海关与边境保护局做出最终裁定的六起调查调查中,涉及通过“第三国转运”进行规避的有四起,涉及的第三国包括泰国、马来西亚和柬埔寨;涉及通过错误的海关税则号归类进行规避的有两起。

 (一)认定通过第三国转运构成规避的实践 

对于通过第三国转运进行规避,美国海关与边境保护局认定构成规避的理由主要包括在第三国工厂的产能不足以生产出口到美国的涉案产品;进口商填报的生产工厂不存在或是完全与涉案产品无关的其它公司在运营;股权结构和管理结构上与中国相关涉案产品的生产商存在关联关系等。 

以2017年8月14日,美国海关与边境保护局在对Eastern Trading涉嫌通过泰国转运来自中国的钢丝衣架产品,规避反倾销税的征收行为进行反规避调查做出的裁决为例,美国海关与边境保护局认定存在规避行为的理由包括:

1、 Eastern Trading报告的泰国供应商Everbright Clothes Hanger(Thailand) Co., Ltd (“Everbright”)没有能力生产足够的数量出口给Eastern Trading,即公司的产能与对美国的出口量之间存在巨大差距。在现场核查中,美国海关与边境保护局的调查官员询问了Everbright的工厂经理和会计人员,经理与会计提供的关于钢丝衣架的每年生产情况的预计相互矛盾,其会计人员提供的产量预计更高,但即使按照Everbright的会计预计的产量,其产能仍低于其向美国出口的钢丝衣架的数量。

2、进口商Eastern Trading在CF28中提供的“工厂”信息与实地核查发现的信息有重大差距:该公司正常营业时间没有正常经营,只有部分机器运转;在生产现场观察到的生锈的铁丝仅够维持几天的运营;关于原料的来源,公司人员的回答也相互矛盾,工厂经理解释是从中国进口,而公司会计则解释是从泰国购买,但是却回答不出任何一家泰国供应商的名称。因此美国海关与边境保护局认为,根据现场核查,公司没有足够的机器、人员和原料来生产足够的出口到美国的成品。

3、Everbright公司的审计报告也使人对公司能否在调查期前生产涉案产品产生怀疑。公司成立证明显示公司在2014年9月18日成立,但是财务报表显示截至到2014年12月31日,公司没有任何财产、厂房、设备及折旧等。2015年的审计报告只有很少的折旧,表明公司的设备只运营了一个半月。所以其审计报告也表明Everbright没有足够的机器、厂房和设备来生产向美国出口的钢丝衣架。

4、通过与美国商务部协调,美国海关与边境保护局获得了根据杭州Yingqing金属制品公司和Qingqing公司的要求进行新出口商复审的材料。美国海关与边境保护局认定,Everbright与中国公司Qingqing和Yingqing有关联关系。而Qingqing和Yingqing均为中国的钢丝衣架生产商,因此进一步证明Eastern Trading通过泰国的Everbright转运从中国出口的钢丝衣架。

5、Eastern Trading从泰国购买钢丝衣架的同时也直接从中国购买钢丝衣架,一笔从Everbright购买钢丝衣架产品的提单中显示发货方为Rongqing,而其中国生产商地址、电话和传真与Qingqing和Yingqing完全相同。

 (二)认定通过错误的海关归类构成规避的实践 

对于通过税则号的错误归类构成规避,美国海关与边境保护局认定构成规避的理由主要是检测发现进口的产品与进口报关时申报的产品不一致。 

以2018年5月21日,美国海关与边境保护局在对American Pacific Rubber, Inc.(“APAC”)涉嫌通过错误的海关税则归类,进口Ultra Pipe Manufactruing Co(“UPM”)生产的石油套管,规避反倾销税的征收行为进行反规避调查做出的裁决为例,美国海关与边境保护局认定存在规避行为的理由包括:APAC进口时所申报的税则号8413.91.9080,产品描述为“上部延伸管接头(Upper Extension Nipple)”,美国海关与边境保护局实际进行的检查发现APAC进口的石油套管短节(OCTG pup joints)实际上并不是“上部延伸管接头”。行业内“上部延伸管的接头”是短螺纹管,并不是石油套管,所以不在征税范围内。而APAC进口的是石油套管短节是石油套管。且APAC没有说明其进口的产品属于“上部延伸管接头”的原因,也未证明其不属于涉案产品的范围。

 

   三、应对EAPA反规避调查的对策


 (一)建立和完善反规避调查的预警机制 

比较EAPA发起的十六起反规避调查可以发现,美国海关与边境保护局在对一种产品发起反规避调查后,后续很可能会对该产品再次发起调查。以金刚石锯片为例,2017年3月22日,美国海关与边境保护局对Diamond Tools Technology涉嫌从泰国转运来自中国的金刚石锯片产品发起反规避调查,随后在2017年7月18日又对Power Tek Tool, Inc.和Lyke Industrial Tool, LLC涉嫌从中国进口金刚石锯片发起了反规避调查。2018年7月25日,又对Lyke Industrial Tool, LLC.涉嫌通过泰国转运来自中国的金刚石锯片发起了反规避调查。其他产品也有类似的情况,比如在十六起调查中,对钢丝衣架产品发起了两次调查,对铝挤压型材发起了三次调查。 

所以,对反规避信息的收集、了解和掌握,并建立相应的预警机制是应对反规避调查的重要内容。反规避是为了更好的实现反倾销、反补贴措施的救济效果,两者存在很强的关联性,因此在被采取反倾销反补贴措施的同时要加强对于反规避的预防,建立反规避的预警名单。

 

(二)加强对于EAPA反规避调查规则的研究,并运用规则为我所用 

我国大多数企业法律意识淡薄,对于出口贸易中的反规避法律制度知之甚少,而在相应的应诉中,由于缺乏这方面的专业人才,不熟悉调查的相关规则和具体实践,造成了应诉中的重重阻碍。这些都导致了我国在之前的很多反规避案件中完全没有采取救济措施或者没有充分利用相关的救济规则来避免损失的进一步扩大。

 

(三)规范企业经营行为,避免反规避调查。 

之所以会进行反规避调查,是因为实施反倾销反补贴措施的国家或地区通过第三国转运或组装等方式来规避反倾销税和/或反补贴税的征收。所以我国企业在进行海外投资时,不应该单纯地为躲避反倾销税和/或反补贴税而建立相关的组装企业和深加工企业,而应该根据进口国的具体规定,科学地控制在第三国加工产品所使用的国产零部件在组装/加工产品的总成本中所占的比重,使其在第三国投资生产的产品符合第三国以及美国的原产地规则,以尽可能的避免反规避调查。


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